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业界专家解读公共文化服务保障法

时间:2017-05-26      浏览次数:       来源:       字号:[ ]

  公共文化建设进入法治轨道

  2016年12月25日,经十二届全国人大常委会第二十五次会议审议,《中华人民共和国公共文化服务保障法》获得表决通过,它对政府责任、制度建设、设施建设管理、服务提供、保障措施、法律责任等方面都做出了明确的规定,也为文化工作指明了方向。《中国文化报》就《中华人民共和国公共文化服务保障法》的出台邀请了4位业界专家进行解读,希望对文化工作者今后开展工作有所助益。

  公共文化服务法律保障的历史性突破

  李国新

  长期以来,我国的文化立法非常薄弱,与社会主义文化大发展大繁荣、构建现代公共文化服务体系的要求不相适应。党的十八届四中全会把建立健全保障人民基本文化权利的文化法律制度纳入全面依法治国的总体布局,提出制定公共文化服务保障法,促进基本公共文化服务标准化、均等化的任务,中办、国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》进一步要求建立健全公共文化服务法律体系。日前,全国人大常委会表决通过了《公共文化服务保障法》,我国公共文化服务法律保障取得了历史性突破。

  《公共文化服务保障法》的最大贡献,是构筑起了我国公共文化服务基本法律制度体系的框架。法律建立的主要制度包括:基本公共文化服务标准制度、公共文化服务设施免费或优惠开放制度、公共文化服务公示制度、公众参与的公共文化服务设施使用效能考核评价制度、公共文化资金使用监督和公告制度、公共文化机构资产统计报告制度、公共文化机构开展服务情况的年报制度等。这些制度有的是将经过长期实践发展成熟的政策上升为法律制度,有的是源于我国公共文化服务的创新实践,也有对国际经验的借鉴吸收。其中堪称奠定现代公共文化服务体系基石、公共文化服务“中国创造”的基本制度,当数基本公共文化服务标准制度。法律规定,国务院制定国家基本公共文化服务指导标准;省、自治区、直辖市人民政府根据国家基本公共文化服务指导标准,结合当地实际需求、财政能力和文化特色,制定并调整本行政区域的基本公共文化服务实施标准。与这一规定相衔接,法律还规定县级以上地方各级人民政府根据国家基本公共文化服务指导标准和省级人民政府的实施标准,结合当地实际,制定并公布本行政区域公共文化服务目录。国家指导标准、地方实施标准和目录制度,共同构成了我国既有基本共性又有特色个性、上下衔接的公共文化服务标准指标体系,十八届三中全会提出的以公共文化服务的标准化促进均等化战略构想,通过基本公共文化服务标准体系的制度构建实现了法律化。纵观当今世界,政府以公布标准、目录的形式向老百姓公开承诺普遍均等的公共文化服务的内容、种类、数量和水平,为中国所独有,充分体现了我国由政府主导的公共文化服务以人民为中心的坚定信念和鲜明特色。

  《公共文化服务保障法》对公共文化服务、公共文化设施等基本概念做出了明确的法律界定,由此厘清了一些重要的理论和实践问题,这是法律的一大亮点。法律规定,公共文化服务是指由政府主导、社会力量参与,以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务。这一界定明确了公共文化服务的三大要素:一是公共文化服务的责任主体是政府,社会力量是参与者;二是公共文化服务的目的,是为了满足公民的基本文化需求;三是公共文化服务的内容,是向全体公民提供公共文化设施、文化产品、文化活动及其他相关服务。这一界定明确了公共文化服务的性质、目的、功能和任务,将会深刻影响公共文化服务的实践与研究。《公共文化服务保障法》对公共文化设施的界定也有突破。主要的体现是打破了设施的行政隶属界限,着重从设施功能的角度来加以界定。比如,把并不属于文化行政部门管理的科技馆、体育场、工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心等明确纳入了公共文化设施范畴,这是以“大文化”理念看待公共文化设施的结果。据统计,全国工会、共青团、妇联、科协等部门拥有可以提供公共文化服务的各类设施6800多所,比全国县以上公共图书馆和文化馆的总和还多,但长期以来这些设施游离于公共文化服务设施体系之外,实际上是很大的资源闲置浪费。把这些设施纳入公共文化服务,可以带来我国公共文化设施数量倍增的效果,是盘活存量资源、提高综合效能的有力举措。

  高度重视基层公共文化设施建设,是《公共文化服务保障法》的又一亮点。针对一些长期困扰基层的设施建设的问题,将一些行之有效的政策规定和实践中的成功经验上升为法律。比如,明确了新建、改建、扩建居民住宅区要按照有关规定配套建设公共文化服务设施,这一重要突破将居民住宅小区配套建设公共文化服务设施法律化。再如,规定公共文化设施的选址应当征求公众意见,这是针对近年来国内一些新建公共文化服务设施远离居民住宅区、远离人群聚集区,最终造成使用效率不高、设施闲置浪费的现象而做出的规定,目的是增加老百姓在设施选址上的话语权,制约随意性。又如,法律规定城乡建设需要拆除公共文化服务设施的,实行先建设后拆除、至少是边建设边拆除的原则。这一原则在《公共文化体育设施条例》以及许多政策性文件中都有,但以往执行的效果并不理想,将这一政策规定上升为法律规范,提高了规制层次和规制力,在我国城镇化建设快速推进、城乡建设日新月异的背景下,无疑针对性强、适时管用。

  丰富公共文化服务供给,提高公共文化服务效能,是法律关注的另一重要方面。建立基本公共文化服务标准、公共文化服务免费或优惠提供等基本制度,为丰富公共文化服务供给奠定了制度基础。同时,法律还对公共文化资源整合、设施互联互通、数字化和网络化建设、特殊人群服务、优秀文化产品在少数民族地区传播、文化志愿服务、机关企事业单位文化体育设施向社会开放、社会力量参与公共文化服务等提出了明确要求,全方位发力,多举措推进,为丰富公共文化服务供给提供了法律保障。服务效能不高,是目前我国公共文化服务的突出短板。针对一些地方存在的“重设施建设,轻管理利用”的现象,法律把完善服务体系、提高服务效能作为政府的保障责任写入总则,同时建立了公众参与的公共文化服务设施使用效能考核评价制度、公共文化机构开展服务情况的年报制度、公共文化资金使用监督和公告制度,通过法律手段、制度约束,促进公共文化服务机构提升服务效能。

  (作者为北京大学教授、国家公共文化服务体系建设专家委员会主任)

  促进文化法治的重要里程碑

  杨永恒

  12月25日,十二届全国人大常委会第二十五次会议高票通过了《中华人民共和国公共文化服务保障法》(以下简称《保障法》),明确了政府在公共文化领域的保障责任,对于促进基本公共文化服务标准化、均等化、保障公民基本文化权益具有十分重要的意义。《保障法》的出台,不仅是现代国家治理在文化领域的具体体现,而且对于促进文化领域的法治建设具有重要的里程碑意义,突出体现在:

  将公共文化建设纳入法治轨道,体现了“依法治国”的理念。长期以来,公共文化服务缺乏制度化、系统化的法律法规,尤其是缺少一部统领公共文化服务体系建设整体工作的法律,导致政策落实不力。作为我国文化建设领域的基础性法律,《保障法》是对近年来我国公共文化领域实践经验和创新举措的提炼和总结,并以法律的形式固化下来,成为公共文化建设的基本遵循。近年来文化领域开展的一些实践探索,如公共文化服务协调机制、国家基本公共文化服务指导标准等,都通过法律的形式予以明确,从而将文化建设纳入法治轨道。

  以法律形式明确政府的公共文化保障责任,体现了“责任政府”的理念。十八大以来,文化在中国特色社会主义建设总体布局的地位和作用更加凸显,文化建设成为“五位一体”总体布局中的重要内容。但在实际工作中,一些基层地方党委、政府缺乏文化自觉,“重经济、轻文化”的理念尚未根本扭转,这就迫切需要进一步依法落实政府在公共文化服务中的责任,加强对不作为、乱作为以及各种违法行为的责任追究。《保障法》明确提出“政府主导”公共文化服务,要求“县级以上人民政府应当将公共文化服务纳入本级国民经济和社会发展规划”,有利于强化政府在公共文化服务中的主体责任,建设责任政府,树立正确的文化“政绩观”。

  明确公共文化服务“以满足公民基本文化需求为主要目的”,体现了“以人为本”的理念。当前,一些地方政府在文化建设中主观倾向较为明显,导致公共文化服务和产品与群众需求存在一定程度的脱节,缺乏针对性和实效性。《保障法》在总则中指出了“以人民为中心”“以满足公民基本文化需求为主要目的”的导向,明确规定建立“反映公众文化需求的征询反馈制度”和“有公众参与的公共文化服务考核评价制度”,有助于强化人民主体地位,切实解决目前公共文化产品与群众文化需求脱节的问题,提升公共文化服务效能,推进人民群众基本文化权益和基本文化需求实现从行政性“维护”到法律“保障”的跨越。

  鼓励社会力量参与公共文化服务,体现了“多元共治”的理念。公共文化服务是政府的责任,但并不意味着必须由政府包办。社会力量参与公共文化服务不仅仅是社会文明和进步的标准,也是在公共文化服务领域引入市场机制、充分发挥市场在配置资源中决定性作用的创新举措。《保障法》清晰指出了“政府主导、社会力量参与”的建设模式,明确指出“国家鼓励和支持公民、法人和其他组织参与公共文化服务”,形式包括兴建、捐建或者与政府部门合作建设公共文化设施,参与公共文化设施的运营和管理;通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施、捐赠产品等方式,参与公共文化服务提供;对于“捐赠财产用于公共文化服务的,依法享受税收优惠”,对于“作出突出贡献的公民、法人和其他组织,依法给予表彰和奖励”。此举一方面将有助于激发各类社会主体参与的积极性,解决公共投入不足的问题,缓解公共文化服务领域的供需矛盾;另一方面也有助于在公共文化服务领域引入竞争机制,提高公共文化服务的效能。

  建立公共文化综合协调机制,体现了跨部门“协同治理”的理念。由于体制原因,我国公共文化服务主要实行的是以部门为主导的自上而下的“条条”建设模式,造成公共文化资源分散,有限资源缺乏有效融合,导致财政资金投入效益低下,重复建设和资源浪费现象严重。2014年3月,经国务院批准,文化部牵头成立了国家公共文化服务体系建设协调组,负责重大公共文化事项的协商和部署;地方政府也相继成立了协调机制。《保障法》对这一机制进行了确认,要求“国务院建立公共文化服务综合协调机制,指导、协调、推动全国公共文化服务工作”,并要求“地方人民政府应当加强公共文化服务的统筹协调”,主要目的在于加强跨部门、跨领域的公共文化服务资源整合,促进共建共享和有效利用。此外,《保障法》也鼓励“机关、学校、企事业单位的文化体育设施向公众开放”,有助于缓解公共文化体育设施供不应求的矛盾,同时有利于发挥机关、学校、企事业单位的社会责任。

  强化对特殊地区和特殊群体的文化权益保障,彰显“公平正义”的理念。《保障法》明确提出各级政府“应当增加投入,通过转移支付等方式,重点扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区开展公共文化服务”“鼓励和支持经济发达地区对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的公共文化服务提供援助”,从而促进公共文化服务均衡协调发展。此外,《保障法》也要求关注和保障“未成年人、老年人、残疾人和流动人口”等特殊群体的文化需求。将老少边穷地区和特殊群体作为公共文化服务重点保障的对象,不仅仅是社会公平正义和文明进步的体现,也是现代公共文化服务体系的应有之义。

  (作者为清华大学公共管理学院副院长、教授,国家公共文化服务体系建设专家委员会副主任)

  社会政策视角下

  的公共文化服务保障法

  吕芳

  法律是稳定化、制度化的政策。《中华人民共和国公共文化服务保障法》近日颁布,这属于广义的社会政策。与经济政策相比,社会政策更多地涉及对社会成员需求的满足。在西方国家,早期的社会政策关注立法、行政等对市场竞争中的失败者提供救济,以纠正经济政策而带来的不公平。然而,社会福利政策自出现伊始便饱受争议。是满足人的需要,还是会养成依赖文化?两派的辩论从来没有停止。在20世纪70年代的石油危机之后,西方国家普遍面临财政危机,再加上90年代的全球化趋势,一些国家的社会政策做出了调整,社会政策既有福利的功能,也带上了社会投资的功能。此前的社会福利政策强调对贫困进行物质救济,而此后的社会政策强调公民的社会参与权,比如教育、文化等政策,可以帮助受助者实现自己的潜能,增强独立性,防止被社会排斥。

  相比于社会救助法、社会保险法等,《公共文化服务保障法》属于后一类社会政策。由于我国的历史与国情,中国提高社会福利、防止社会排斥的政策在出现的时序上,几乎没有先后差别。中国属于后发型国家,具有凡伯伦所言的“后发展的优势”,既可以从其他国家吸收先进的经验,也可以避免前进路上的一些陷阱。从社会政策的视角来看,《公共文化服务保障法》具有以下两个重要特点:

  第一,强调政府主导。政府及相关部门是公共文化服务保障的责任主体,《公共文化服务保障法》的第四、五、六、七条分别从宏观上规定了地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门应履行的公共文化服务保障职责。这里的保障责任包括公共文化服务供给过程中的财政、人力、设施等一系列保障职责。在保障责任中,尤其重视对弱势群体基本文化权益的保障,通过转移支付、税收政策等对初次分配造成的不平等进行调整。如《公共文化服务保障法》的第八条、第九条,既要求政府扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的公共文化服务,也要求政府有针对性地对未成年人、老年人、残疾人和流动人口等弱势群体提供公共文化服务,以提高他们自身的能力。

  第二,重视社会参与。社会力量的参与是为了实现政府与社会资本的合作。林德布洛姆曾经提出,对政策制定真正的挑战在于把一些“变化”渐进地引入到制度内部。财政体制集权化与公共服务供给地方化的矛盾使一些地方政府面临着资源不足的困难。因此,当下中国,公共服务供给面临的一个重要问题是:政府之外的个人、企业、社会组织等以何种形式渐进地参与进来?《公共文化服务保障法》中的公共服务供给方式创新大多与政社合作有关。法律制定过程中,讨论的热点也是政社合作、政企合作、社会力量参与等。公共服务的属性特点决定了应该由政府承担某种供应责任,但这并不代表必须依靠政府直接雇佣人员和设施来生产这些服务,企业和社会组织都可以成为公共服务的生产者。公共服务供给可以由提供者与生产者合作完成。政府(提供者)和企业、社会组织(生产者)携手合作,通过多种多样的制度安排为公民提供物品和服务。《公共文化服务保障法》提出了多种形式的创新,如政府购买服务、社会力量参与、捐赠和设立社会基金等,支持公民、法人和其他组织参与提供公共文化服务。通过这种模式,跳出国家提供文化福利的模式,关注国家、市场、社会之间的关系。

  习近平总书记说:“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标。”不管是强调政府主导,还是重视社会参与,作为一项赋能型的社会政策,《公共文化服务保障法》试图通过保障公民参与公共文化活动,提高文化素质。在经济发展的汹涌大潮中,使软弱者有力,使懈怠者奋起,每一个人都能够安居乐业,过上美好生活。《公共文化服务保障法》的颁布,可谓适逢其时!

  (作者为中国政法大学政治与公共管理学院教授、国家公共文化服务体系建设专家委员会委员)

  文化立法助推文化精准扶贫

  张海燕

  贫困不仅是一个经济问题,更是一个社会问题和文化问题。相对于经济贫困而言,文化贫困更难消除。在解决了“两不愁三保障”之后,贫困地区和贫困人口的文化权益保障问题必将成为文化民生的焦点问题。如何让贫困地区和贫困人口摆脱经济贫困,实现生活小康和文化小康,进而拥有实实在在的“文化获得感”和“生活幸福感”,这是当前文化精准扶贫的第一要务。《公共文化服务保障法》的出台,以“满足人民群众基本文化需求,保障人民群众基本文化权益”为价值取向,以“保基本,托底线,促均等,提速度,增效能”为目标旨归,为贫困地区和贫困人口文化精准脱贫“摸清底子,找到根子,探对路子,开对方子,注重里子,加快步子”,为彻底打通贫困地区公共文化服务“最后一公里”,依法提高贫困地区基本公共文化服务质量和水平起到了保驾护航的作用。

  贯彻实施《公共文化服务保障法》,依法推进文化精准扶贫,需要“摸清底子,找到根子”。当前我国扶贫开发已进入攻坚克难阶段,现有贫困人口的扶贫成本更高,脱贫难度更大。截至2015年底,全国尚有5630万农村贫困人口,14个连片贫困区,832个国家扶贫开发重点县,12.8万个贫困村。如果按照国际标准计算,贫困人口基数和规模将会更大。贫困地区脱贫,关键因素在于提高人口素质,而提高人口素质,核心要义在于普及科学,普及知识,普及教育,普及文化。当前我们必须正视的现实是,我国贫困地区劳动力整体素质偏低,文盲、半文盲比例比全国高3.6个百分点,女性劳动力小学以下文化程度的比例比男性高19.3个百分点,贫困家庭的儿童辍学率还在增加。依法推进文化精准扶贫,必须改变贫困人口思想保守、观念落后、安于现状、墨守成规的小农意识,改变过去长期形成的“等、靠、要”的懒散作风和依赖心理,通过“治贫治愚治思想,扶人扶智扶精神”,彻底拔掉贫困地区的穷根子。依法推进文化精准扶贫,必须改变过去输血式传统扶贫模式,变“送文化”为“种文化”,充分尊重贫困群众的主体地位和创新精神,不断提高贫困人口的文化创造能力和综合文化素质,积极引导人民群众主动参与和自主开展公共文化服务,大力培育贫困人口的文化自信、文化自强和文化自觉意识,进一步激发其实干精神和进取精神。

  贯彻实施《公共文化服务保障法》,依法推进文化精准扶贫,需要“探对路子,开对方子”。依法推进文化精准扶贫,必须找准文化精准扶贫的基点,用好文化精准扶贫的杠杆,精准发力,精准施策。具体来说,文化精准扶贫需要做到“精准建设,精准供给,精准服务,精准管理,精准帮扶,精准投入,精准考核”。依法推进文化精准扶贫,意味着扶贫资源下沉,服务重心下移,文化定点帮扶到镇到村,驻村帮扶到户到人,持续开展针对贫困地区留守儿童、留守妇女、留守老人、残疾人等特殊群体的一对一结对、手拉手帮扶等扶贫公益活动。依法推进文化精准扶贫,需要俯下身子倾听百姓的心声,了解百姓的文化诉求,开对文化扶贫的方子,下功夫花力气努力提高文化服务质量,增强文化服务效能,用硬作风真感情增强对口帮扶成效,全心投入文化扶贫工作,不让一个地区掉队,不让一个民族掉队,不让一个群众掉队,积极动员各种社会力量形成合力,坚决打赢文化扶贫攻坚战,共奔文化小康路。

  贯彻实施《公共文化服务保障法》,依法推进文化精准扶贫,需要“注重里子,加快步子”。《公共文化服务保障法》明确规定,“国家扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的公共文化服务”。有了国家法律的保障,公共文化服务体系大厦的根基就会更牢,文化精准扶贫的步子就会更稳。《公共文化服务保障法》的出台,旨在以法律的“硬规定”和“强制力”,实现文化精准扶贫的“软着陆”和“快提升”,由此开启贫困地区公共文化服务提速增效的新里程。扶贫攻坚是一项长期性系统性工程,绝不可能“毕其功于一役”。依法推进文化精准扶贫,必须立足当下,着眼长远,切忌“一窝蜂”“一把抓”“一刀切”,谨防文化扶贫的“短期化行为”和“政绩化取向”,降低贫困人口脱贫再返贫的风险。民生无小事,文化有担当。当前全国扶贫攻坚的冲锋号已经吹响,贯彻实施《公共文化服务保障法》,依法推进文化精准扶贫,既要有历史使命感和社会责任感,又要有时间紧迫感,不空喊号子,不搞形式主义,杜绝形象工程和烂尾工程。依法推进文化精准扶贫,需要严格落实《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》《“十三五”脱贫攻坚规划》和《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》所提出的既定目标,依法保障贫困地区的文化建设和文化发展权,依法保障贫困人口的文化创造和文化享受权,依法推进现代公共文化服务体系建设。

  国家出台《公共文化服务保障法》其目的之一就是要把贫困地区文化民生的“底”坚决托住,把贫困人口主体精神的“魂”彻底激活。《公共文化服务保障法》的出台,作为公共文化服务领域文化立法的突破性进展,不仅为文化精准扶贫提供了坚实的国家法律支撑,也为加快扶贫立法起到了先行先试的模范带头作用。

  (作者为西南大学文化与社会发展学院文化产业管理系主任、西南大学公共文化研究基地研究员)

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